Aide publique et crédit au développement : Quels lieux communs?

Les questions reliées à l’aide publique au développement ainsi que celles relatives à l’endettement ont pendant longtemps rythmé l’histoire du développement du continent africain. Pendant plusieurs décennies les accords multilatéraux et bilatéraux sur l’offre et la demande de crédits ont déterminé les orientations des politiques publiques africaines entraînant parfois des ajustements difficilement compréhensibles par les populations cibles.

Vers la fin des années 70, alors que les africains étaient étranglés par un niveau élevé des services de la dette, les bailleurs de fonds ont d’abord entrepris des politiques de rééchelonnement des services de la dette avec comme motif de justification principal la facilitation du paiement. A la suite de ces initiatives suivra au courant des années 90 la décision des bailleurs d’opérer des annulations de stocks de dette pour permettre aux pays endettés d’injecter les fonds libérés dans le développement.

La confusion entre l’Aide Publique au Développement (APD) et le crédit au développement est surtout entretenue par l’enregistrement dans les comptes nationaux de l’annulation d’une portion de la dette comme une aide au développement. Dans d’autres cas l’aide est un transfert direct sans contrepartie initiale entre les institutions contractantes.

Quoique la nuance entre les termes soit parfois subtile, il est important de souligner que la politique de dépendance entretenue par la dette a entraîné d’énormes bouleversements de la situation socioéconomique en Afrique. Les efforts de développement des États sont jugés à l’aune des efforts fournis pour bien gérer le fardeau de la dette et l’aide publique au développement. Les États perdent leur souveraineté budgétaire car les priorités de développement sont désormais édictées par les bailleurs dont l’unique finalité, souvent non avouée, demeure la rentabilisation de leurs fonds avec un recouvrement dans de meilleurs délais.

Les implications reliées à la dette et à l’APD étant très complexes il nous semble intéressant de nous pencher d’abord sur ce que recouvre la notion de crédit au développement ainsi que sa soutenabilité dans le contexte africain. Par la suite nous attèleront à explorer les différents aspects sous lesquels l’aide publique au développement se présente en Afrique et voir si l’on peut accorder crédit à cet instrument comme outil de développement. Nous terminerons enfin par examiner une approche plus systémique devant montrer les interdépendances entre l’aide et le crédit avant de voir si des pistes de sortie de crise sont possibles pour le continent africain.

1. Le crédit au développement

En économie, les normes comptables utilisées dans les systèmes de comptabilité nationale sont souvent appliquées de manière uniforme, en revanche la manière de présenter les états financiers diffère d’un État à l’autre. Mais on peut retenir, malgré cette diversité de représentation possible, que les besoins financiers sont matérialisés par l’écart entre les décaissements effectués par le gouvernement et ses rentrées de fonds. Si les décaissements sont supérieurs aux rentrées de fonds l’écart correspond au montant que l’État devrait emprunter sur les marchés de capitaux pour financer ses politiques publiques, ce que l’on désigne aussi par la dette publique.

En Afrique l’endettement a suivi a suivi une longue évolution qui va rythmer toute la dynamique de son économie. Après le retournement de la conjoncture favorable du début des années 70, une période ou le Produit Intérieur Brut par habitant était presque identique entre pays riches et pays africains, ces derniers tombent dans le piège de l’endettement à une époque où les ressources oisives des pays riches étaient en recherche de rendements élevés. Ils s’endettent facilement, fiancent de grands « éléphants blancs », c’est-à-dire des projets sans utilité réelle et sans rendement. Le réveil fut douloureux car dès 1979 les politiques de stabilisation et d’ajustement amenèrent la Banque Mondiale et le Fond Monétaire International à exiger des pays endettés qu’ils instaurent des Politiques d’Ajustement Structurels (PAS) pour maîtriser les dépenses et stimuler l’offre. Ces politiques ont été dévastatrices en ce sens que ce qui est demandé aux États c’est de ne plus investir dans les services sociaux de base (éducation, santé, infrastructures, etc.) et d’utiliser les économies réalisées pour rembourser la dette. La conséquence de ces politiques fut une fragilisation de l’État et une montée en puissance des revendications sociales dans plusieurs États, entraînant ainsi une instabilité sociopolitique dont les séquelles continuent jusqu’à nos jours. Beaucoup d’analystes voient par exemple dans la crise ivoirienne une fragilisation de l’État et une paupérisation de la population par les politiques d’ajustement, ce qui eu comme conséquence de renforcer le repli identitaire.

La question de l’endettement à l’échelle du continent africain continue de nos jours à faire couler des encres. La dette contractée a suivie une évolution géométrique. Depuis 1980 elle est passée de 45 milliards de dollars à 175 milliards de dollars en 2003 (www.cadtm.org). Nous examinerons dans le paragraphe suivant les considérations éthiques reliées au remboursement d’une dette dont les conditions d’octroi et de rémunération sont aujourd’hui décriées par les africains et beaucoup d’organismes travaillant sur les questions de développement équitable et durable.

2. La soutenabilité de la dette en Afrique

Les interrogations consistant à savoir si une dette contractée par le gouvernement a atteint un niveau souhaitable ou pas a toujours préoccupé les analystes de l’économie. Cependant la question n’est pas facile à trancher. Selon l’économiste français Marc Raffinot (1991), il importe de faire la différence entre la solvabilité et la soutenabilité. L’idée existante derrière la solvabilité est que le pays se trouvant dans le besoin de financement soit capable des rembourser les services de la dette (le principal et les intérêts) sur la période contractuelle alors que la soutenabilité stipule que le ratio du service de la dette rapporté au Produit Intérieur Brut doit tendre vers une limite finie, en d’autres termes la part de la dette dans le produit intérieur brut devrait être raisonnable. La difficulté réside dans l’établissement de la limite soutenable de ce ratio qui ne fait pas l’unanimité des analystes. Dans certains modèles d’école l’idée défendue est que si le ratio de l’endettement ne connaît pas une dynamique explosive cela implique qu’on peut continuer à s’endetter alors que certains soutiennent qu’un niveau élevé de ce ratio peut s’avérer insupportable. La question est complexe et se nourrit le plus souvent de réalités sociales et politiques.

Comme nous l’avons déjà souligné le cas spécifique de l’Afrique amène à se pencher sur le volume relatif du stock de dette et sur ses orientations en termes de contribution à l’économie. Une autre interrogation, cette fois ci plus éthique, s’intéresse à l’immoralité consistant à étouffer les africains par des intérêts dont les principaux ont été payés depuis de longues périodes.

Selon les chiffres cités plus haut le taux croissance annuel moyen de la dette est de l’ordre 6% alors que le taux de croissance annuel moyen sur le continent est de l’ordre de 3% (Commission économique pour l’Afrique, 2004). Cette situation vient montrer que le taux d’endettement est supérieur au taux de croissance du continent. Ce qui montre que la dette n’est pas soutenable selon le critère de comparaison avec la croissance. Les implications d’une telle situation est que l’usage de la dette n’est pas efficace en Afrique. Elle n’a pas donc servi à financer efficacement l’investissement productif qui est le moteur de la croissance économique selon John Maynard Keynes (1936).

En Afrique une grande partie de cette dette aura plutôt servi à alimenter la corruption d’une partie de l’élite et des gouvernants, et à financer des projets sans utilité réelle pour les populations. Ceci déclenche un cycle crises économiques qui vont aboutir à l’instauration des Politiques d’Ajustement Structurel (PAS) par le Banque Mondiale et le Fond Monétaire International. Les conséquences de ces politiques ont été très dommageables au continent africain en termes de destruction de capacités.

Par ailleurs, le débat souvent soulevé par l’endettement porte sur les conditions d’octroi et les conditions de remboursement. En Afrique les bailleurs de fond, sans aucune considération démocratique, ont financé des régimes par le canal d’un endettement massif tout en sachant que les usages efficaces de ces ressources publiques ne sont pas garantis. Ce qui aura pour effet de soutenir un gaspillage à grande échelle et une corruption galopante nourrie pour des gouvernants peu soucieux du devenir de leur peuple. Et cela vient témoigner, comme le soutiennent certains, que la responsabilité éthique est partagée entre les bailleurs et les régimes en place.

Une autre controverse a trait à la structure même de la dette. Les délais de remboursement non honorés par les débiteurs ont entrainé un rééchelonnement de la dette avec des conséquences fâcheuses sur le volume du stock à rembourser. Une partie importante du stock de dette a déjà été remboursée plusieurs fois. Pour 1 $ dû en 1980, les États africains ont remboursé 4 $ mais en doivent encore 2,5 (www.cadtm.org ). D’un point de vue purement moral les montants dû deviennent injustes et les peuples africains se retrouvent pris à verser les ressources issues de l’activité économique au remboursement d’une dette interminable. Dans l'écrasante majorité des pays africains, les sommes allouées au service de la dette sont supérieures à celles affectées à l'éducation et à la santé réunies (www.globenet.org). C’est la raison pour laquelle les mouvements sont aujourd’hui nombreux à réclamer l’annulation pure et simple d’un volume important du stock de dette.

3. L’aide Publique au Développement

Selon Wikipedia « L'aide au développement désigne une action volontaire par un acteur extérieur pour impulser le développement d'un pays tiers (Pays en développement) ». Il vient alors que la notion d’aide au développement met en relation un donateur qui peut être une institution publique ou privée extérieure et un récipiendaire qui est le pays en développement. En Afrique, les donateurs sont le plus souvent les institutions publiques des pays du nord (ex. l’AFD, l’ACDI, l’USAID, la GTZ, etc.), les institutions de Bretton Woods (la banque mondiale et le fond monétaires international), les institutions privées (les ONG, certains bailleurs). Il est toutefois important de souligner que ces organisations procèdent parfois à des annulations de dette, le plus souvent les intérêts, et les comptabilisent comme une aide au développement. Et cet argument est aussi couramment utilisé pour souligner avec vigueur qu’elles font des efforts considérables en matière d’aide publique au développement. Toutefois, il est important de souligner que le volume des transferts unilatéraux directs provenant des pays de l’OCDE à l’endroit de tous les pays en développement est nettement supérieur aux conversions de dettes en dons directs.

En Afrique, comme dans plusieurs pays en développement l’aide publique au développement a souvent été utilisée comme un instrument stratégique d’exploitation des ressources économiques par les pays du nord. L’octroi de ces aides est souvent conditionné par des gains de parts de marché et l’exploitation des ressources naturelles des pays africains. Et c’est la raison pour laquelle des régimes antidémocratiques ont été pendant longtemps soutenus en Afrique par le canal de l’aide publique au développement, et la tendance se maintient tant que les pays en question ne portent pas atteinte aux intérêts du pays donateur. L’exemple de la firme multinationale ELF est assez éloquent à ce sujet. Après avoir soutenu la prise du pouvoir par les armes au Congo Brazzaville la firme résout son problème de l’accaparement quasiment sans partage des ressources pétrolières du Congo et le régime en en place reçoit en contrepartie un renforcement de l’aide publique au développement et un soutien politique de la France. Ces types d’exemples se multiplient quasiment dans plusieurs secteurs d’activité en Afrique et entrainent une instabilité des pays car les populations riveraines ne reçoivent non seulement pas les répartitions de ressources devant leur parvenir mais subissent aussi les externalités négatives reliées à la dégradation polluante de leur milieu naturel.

Il vient alors que l’aide publique au développement, au lieu de représenter un instrument de résolution de la pauvreté des africains, est une véritable machine de domination de la périphérie par le centre qui cherche à se maintenir dans les zones géographiques africaines pourvoyeuses de matière premières et de marchés. Derrière les discours d’aide se trouvent des volontés souvent inavouées de négocier des marchés juteux au détriment des peuples africains. Il en résulte un manquement à l’équité inter et intra générationnelle car non seulement la misère s’aggrave sur le continent pour la génération présente mais aussi réduit la capacité des générations futures à construire leur propre développement. Tous ces constats nous amènent à nous poser la question de savoir si l’aide publique au développement a présenté en Afrique des résultats que l’on pourrait considérer comme bénéfiques au continent. Ce qui nous amène à nous interroger sur son efficacité par rapport à l’objectif de développement durable.

4. Les APD sont-elles efficaces en Afrique?

Les questionnements consistant à savoir si l’Aide Publique au Développement a des effets sur le développement des pays africains sont anciens et suscitent une diversité de position selon qu’on se situe du côté du donateur ou du receveur. Bien que les scientifiques aient souvent souligné les résultats piètres et parfois inexistants de l’aide au développement dans la réalisation des projets locaux, les pays du nord continuent de souligner que sans leur aide la situation aurait été pire et que les concours auront servi à stimuler la croissance économique dans plusieurs pays. C’est justement cette logique macroéconomique par la croissance que l’opinion africaine parvient difficilement à saisir. Le plus souvent il est difficile de mesurer l’efficacité du financement de petits projets locaux à travers un agrégat macroéconomique aussi hétéroclite que le Produit Intérieur Brut (PIB). Cela nécessite des outils plus adaptées aux dynamiques locales par des indicateurs de performance plus précis. Le fait de se fier à la seule croissance globale PIB peut cacher une inexistence apparente de résultats dans les secteurs récepteurs. Quoique ces outils fassent défaut dans la mesure de l’efficacité réelle de l’aide au développement force est de constater la pauvreté a augmenté en Afrique et que les crises sociales perdurent. La question consistant à savoir si l’aide au développement remplit sa finalité qui est d’aider les ménages pauvres à améliorer leur niveau de vie par l’accès aux services sociaux de base n’est plus à poser car le système économique africain tel que vécu actuellement ne voit pas les pauvres, d’où la nécessité de l’établissement de filets de sécurité par des politiques de développement plus ambitieuses et moins dépendantes.

Du côté des donneurs deux principes entrent en confrontation. Le premier a trait au principe de la « responsabilité infinie » qui dirait : « Je suis responsable de tout visage qui souffre » dans les termes de Jonas (1992) et Levinas (1982). Selon ce principe le donateur du nord aiderait par exemple le Cameroun, la Guinée, le Tchad même si la gouvernance de ces pays souffre de crédibilité. Le principe moral à considérer dans l’acte de don suffit à justifier l’aide au développement, ce qui peut dans une certaine mesure soulever beaucoup débats d’idées. Le second principe prend le contre-pied du premier et prône le principe de « responsabilité calculée ». Selon cette conception de l’aide au développement on n’aiderait point les États gouvernés par des dictateurs car il en résulterait une inefficacité évidente. Cette vision bien que renfermant une logique de bonne gouvernance prive certains états de ressources additionnelles et récompense théoriquement les bons élèves en matière de bonne gouvernance. C’est dans le même sillage que la les institutions de Bretton Woods (BM et FMI) conditionnent les prêts ou aides supplémentaires à l’atteinte des objectifs liés aux DSRP (Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté), aux OMD (Objectifs du Millénaire pour le Développement), à bonne gouvernance politique, économique, etc. Ces méta-normes sont le plus souvent appliquées de manière sélective et très subjective. Il est très courant de voir des dictatures bien récompensées et les démocraties négligées. Tout cela nous fait entrevoir des objectifs géopolitiques et géostratégiques derrière la notion d’Aide Publique au Développement.

5. Un lien parfois ambigu entre APD et la dette

L’endettement et l’aide publique au développement sont tous deux des instruments financiers devant permettre au pays receveur de disposer d’un capital lui permettant de pouvoir financer le développement. La dette comble le besoin de financement de l’économie par des emprunts publics ou privés. Quant à l’aide publique au développement elle consiste à un transfert unilatéral de fonds sans contrepartie ou à une conversion de la dette en aide. Elle peut aussi concerner le renforcement de capacités productives et humaines.

Il vient alors qu’une dette peut être transformée en aide, ce qui rend la partie transformée définitivement non exigible. Une autre précision portera la notion de rééchelonnement. Cette dernière est une prolongation du délai de remboursement de la dette et non une aide. Au contraire, un rééchelonnement même s’il donne plus de délai, augmente le stock de dette à payer car le solde restant peut être recapitalisé, c'est-à-dire appliquer un taux d’intérêt sur tout le stock restant, en sachant que ce stock restant inclut déjà le principal et les intérêts.

Beaucoup de voix en Afrique et ailleurs soulignent que les stocks de dette transformés en aide sont ceux qui de toute façon n’auraient jamais été payés par les pays débiteurs. La logique derrière cette manière de voir les choses est qu’une simple passation d’écritures de conversion sur des intérêts contractés sur plusieurs années, et qui de toute façon n’auraient pas été payés, a peu d’effet sur le développement réel d’économies dont les besoins en termes de financement sont énormes.

L’histoire nous enseigne que la solidarité internationale a parfois largement contribué à financer le développement. Ce fut le cas du plan Marshall qui fut un transfert massif de fonds des États Unies d’Amérique vers les pays européens. Mais force est de reconnaître que l’Afrique est encore très loin de cette volonté politique de la part des pays du Nord. Elle est plutôt utilisée comme une périphérie pourvoyeuse de matières premières pour l’occident. Les pays développés qui avaient prévu de consacrer 0,56% de leur PNB à l’aide au développement des pays pauvres à l’horizon 2010 et 0,7% à l’horizon 2015 (www.un.org) sont encore très loin de la barre et semblent même être désintéressés. Qu’il y ait alors conversion ou aide directe il semble bien plausible de dire que l’Afrique a encore du chemin à faire en ce qui concerne le financement de son développement.

6. L’Afrique peut-elle se suffire de l’APD?

S’il y a une évidence que tout observateur peut bien apercevoir en Afrique c’est que l’aide publique au développement a peu d’effets visibles sur le vécu quotidien des africains. A la limite on pourrait même soutenir sans se tromper que dans bien des cas les objectifs géopolitiques et géostratégiques des pays développés ont influencé l’exacerbation des conflits sociaux en Afrique.

La réflexion qui mérite d’être menée et approfondie est celle consistant à savoir si l’aide au développement peut être mieux organisée par les africains eux-mêmes. Une évidence est qu’aucun pays ni aucun continent ne peut se développer sur la base d’une assistance permanente. Les nouveaux pays émergents, notamment la Chine, l’Inde, le Brésil, la Corée du sud ont compté dans une large mesure sur leurs capacités endogènes et la mobilisation d’une épargne interne sans cesse croissante pour financer l’investissement local. Il est alors temps pour les africains de penser de véritables politiques macroéconomiques et macrofinancières mieux orientés vers la satisfaction des besoins essentiels spécifiques aux africains.

Un encadrement institutionnel appliqué à toutes les grandes entreprises permettrait de mieux orienter l’aide au développement. Par exemple le principe de Responsabilité Sociale des Entreprises (RSE) est largement répandu dans tous les pays du Nord. Les grandes firmes sont incitées et parfois contraintes à verser un pourcentage de leur recette ou de leur profit dans le financement des projets à utilité sociale. Et chaque entreprise est tenue de publier chaque année son bilan de responsabilité sociale pour montrer les efforts fournis en matière de développement. Cette dynamique est non seulement constructive mais aussi encourage la concurrence entre les firmes en matière de contribution au développement car elle leur permet de mieux démontrer leur image de bon citoyen corporatif. Ce qui a pour effet de classer les compagnies selon les normes éthiques et sociales en vigueur dans le pays. Au Canada par exemple la C-8 oblige l’ensemble des grandes institutions financières à publier un rapport annuel sur leur bilan de responsabilité sociale. Il en découle que même les coopératives, qui ne sont pas tenues par cette loi, publient leur bilan de responsabilité sociale pour mieux paraître au sein de la société. Par ailleurs, toujours au Canada, les firmes qui investissent dans les actions sociales telles que la formations des employés, la création d’emplois au niveau local, le financement des fondations, etc. sont exonérées d’impôt sur les fonds alloués à ces activités. De telles lois initiées en Afrique, avec des indicateurs mesurables, auraient permis de financer le développement par les entreprises et cela contribuerait à créer des externalités positives sur l’économie globale. Le schéma classique de l’aide publique au développement serait alors bien innové car l’entreprise se voit désormais impliqué dans le développement social par les institutions publiques. Beaucoup de recherches se mènent actuellement au Canada pour mieux légiférer dans les pratiques RSE. Au niveau international beaucoup d’indicateurs sont élaborés dans ce sens. Bien que ces indicateurs (ex. Dow Johns Index Sustainability, Indicateurs Global Reporting Initiative, Principes équateurs, etc.) soient dans une grande mesure appliqués de manière volontaire, ils tendent de plus en plus à être encadrés par des lois et règlements. L’Afrique gagnerait à initier ces normes et les appliquer pour contraindre les firmes occidentales à discipliner leurs pratiques et leurs contributions dans leurs lieux d’implantation.

A la lumière de tout ce nous avons exploré dans ce papier il émerge que la dette publique contractée par les africains devrait de plus en plus tendre vers des investissements productifs pour contribuer efficacement au développement. Le temps des gaspillages devrait être révolu car ce dont il s’agit aujourd’hui c’est combler le gap de développement entre le nord et le sud par des politiques ambitieuses et bien réfléchies. Comme nous l’avons vu avec l’exemple des normes RSE il est possible de mieux organiser l’aide au développement et faire en sorte que l’entreprise soit obligée de participer au développement et non d’accumuler indéfiniment le profit et rejeter les externalités négatives sur les populations riveraines. Le développement serait alors mieux encadré et mieux orienté vers la satisfaction de besoins réels. Que les africains ne s’attendent plus à être développés de l’extérieurs car la dynamique devrait provenir de leurs propres initiatives. L’économie en ressortirait en meilleur santé et l’épargne des africains financerait leurs investissements pour des comptes nationaux mieux équilibrés et des États plus responsables de leur destin.

Ibrahima GASSAMA, économiste spécialisé en développement durable